Por: Alejandra Valencia
Introducción.
La firma del acuerdo de paz con las FARC en el 2016, lleva a Colombia al inicio de una etapa de posconflicto, en virtud de la historia de violencia perpetuada por más de cinco décadas, auspiciada por este grupo insurgente, lo cual ha marcado la estructura y funcionamiento de las distintas ramas del poder público a fin de garantizar la conservación de la soberanía y la defensa de la seguridad nacional.
Abocados al Posconflicto, esta investigación es importante en la medida en que pretende mostrar los cambios requeridos en el procedimiento legislativo colombiano a fin de llevar a cabo la etapa de implementación de los acuerdos en el marco de un sistema de transición ajustado al espíritu de la Constitución de 1991 y buscando hacer realidad la garantía al derecho a la paz como derecho universal de todos los pueblos del mundo.
Dejar por sentado los cambios procedimentales para la creación normativa y las bases para la construcción de las herramientas jurídicas del posconflicto es crucial en el logro de los objetivos propuestos en el acuerdo suscrito entre las partes en conflicto y en especial para la obtención de una paz estable y duradera en nuestro país, ya que se debe garantizar a la ciudadanía el cumplimiento de lo pactado y la no repetición de la guerra.
A través de esta investigación serán revisados los puntos básicos del acuerdo final con un enfoque especial en el mecanismo de implementación del mismo y los cambios legislativos suscitados en razón de la etapa de posconflicto atendiendo a los factores de temporalidad, constitucionalidad y efectividad en el cumplimiento de los acuerdos firmados, consagrados en el acto legislativo 01 del 7 de julio de 2016, al igual que las pautas dadas para la implementación de los acuerdos y la construcción de herramientas jurídicas del posconflicto manifestados por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C – 699 de 2016.
Sin más, el alcance final y mayor beneficio de esta investigación es mostrar el nuevo enfoque del poder legislativo en Colombia; concordante con la Constitución Política de 1991 que establece un modelo de Estado social de derecho y la garantía del derecho a la paz aportando de esta forma uno de los insumos más importantes para la obtención de una paz real en Colombia, a través del época de Posconflicto, y las cuales deberán garantizar la justicia, la verdad y la reparación de las víctimas de la violencia.
Problema
El fast track como mecanismo legislativo para impulsar la transición del proceso de paz con las FARC, viene presentando vacíos que atentan contra la estructura jurídico del Estado.
Justificación
El procedimiento legislativo tradicional consagrado en la Constitución Política de Colombia de 1991, genera riesgos en la implementación del acuerdo final suscrito con las FARC, en razón de que los tiempos y condiciones para la creación normativa actual de las reformas constitucionales, no representan la garantía de prioridad y celeridad que amerita una transición de la guerra a la paz por la cual atraviesa el país, toda vez que la firma del acuerdo final ordena la implementación en un período especial pero dicha manifestación por sí sola no es vinculante y no puede darse marcha al cumplimiento de los acuerdos, cuyo objetivo es la obtención de una paz estable y duradera.
Colombia como Estado social y democrático de derecho ha instaurado en su Constitución Política, que es su norma de mayor jerarquía, el derecho a la paz en su artículo 22, bajo la categoría de derecho fundamental, que suscita la doble connotación como derecho y deber de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, no ha sido precisamente la paz el elemento predominante en las relaciones sociales del país durante los últimos 50 años; por el contrario, ha sido la guerra impuesta a sus ciudadanos, a través de un conflicto armado interno entre el Estado y diversos grupos armados al margen de la ley, lo que ha marcado la historia de las últimas generaciones y el consecuente desarrollo normativo del órgano legislativo en torno a la garantía de los derechos fundamentales y el cumplimiento de las designaciones del constituyente primario.
Hoy, a más de cincuenta años de instaurado el conflicto, el Estado y uno de los grupos más representativos del conflicto (FARC) suscriben un acuerdo para el cese al fuego y la consecución de una paz estable y duradera.
Sin embargo, una vez revisada la estructura del acuerdo se hace imperante la modificación del procedimiento legislativo en aras de garantizar la celeridad y efectividad de dichos acuerdos, requiriéndose unos cambios estructurales de manera temporal en el procedimiento normativo que permita al legislador desarrollar mecanismos jurídicos con los cuales se dé cumplimiento a los puntos pactados en el acuerdo final, ya que frente a la etapa de posconflicto y la realidad de transición de la guerra a la paz en la que el Estado debe garantizar al grupo que cambia de militante a la vida civil, una reinserción social efectiva sin armas, a la sociedad, unas garantías para la no repetición del conflicto y a las victimas la reparación integral de los daños sufridos como consecuencia del conflicto.
Y es ello precisamente, lo que habrá de revisarse en la presente investigación, identificando las nueva estructura legislativa que impone una variación al desarrollo del poder legislativo en Colombia, que pese a su lineamiento marcado hacia la materialización de la paz real, estable y duradera, deberá cumplir las garantías de respeto constitucional al principio democrático y de separación de poderes, al igual que los derechos y facultades de los diferentes poderes públicos en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.
Hipótesis
El Fast track como mecanismo de implementación célere y especial del acuerdo final no puede vaciar de contenido la función legislativa del Congreso de la República, como representación del Constituyente derivado.
Por esta razón, es importante Identificar los cambios que requiere el procedimiento legislativo colombiano en la etapa de posconflicto acorde con el espíritu de la Constitución Política de 1991 y su garantía del derecho a la paz, a fin de obtener la implementación de los acuerdos suscritos en el período de transición y la obtención de una paz estable y duradera.
Objetivo General
Identificar los cambios que requiere el procedimiento legislativo colombiano en la etapa de posconflicto acorde con el espíritu de la Constitución Política de 1991 y su garantía del derecho a la paz, a fin de obtener la implementación de los acuerdos suscritos en el período de transición y la obtención de una paz estable y duradera.
Desarrollo
Proceso de creación normativa en el Congreso de la República
Colombia es un Estado social de Derecho (Art. 1 C.P). Esta es la forma en que la Constitución Política de 1991, hoy vigente, definió el modelo de Estado que regiría el país, y es la premisa mayor de donde se desprende en adelante los postulados, bases y principios para el funcionamiento de la sociedad colombiana.
Para la materialización de los fines que consagra como fundamentales la Constitución, aparece el principio democrático, consagrado en el artículo 3 de la carta magna como principio rector del Estado y la forma en que se relacionará con sus ciudadanos, seguido del principio de separación de poderes que se ve materializado a la hora de definirse en el Capítulo 1 del Título V de la Constitución Política la estructura del Estado en tres ramas que integran el poder público en Colombia; a saber, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial (Art. 113 C.P).
Como consecuencia de lo anterior, es por designio mismo de la norma superior, establecido como representación del poder público legislativo, el Congreso de la República, a quien le corresponde hacer las leyes como función principal (Art. 150 C.P).
Para el proceso de creación normativa, por regla general en cabeza del Congreso de la República, la Constitución ha establecido las bases a través del desarrollo constitucional del Capítulo 3 “Las Leyes” de su Título VI “De la Rama Legislativa” donde consignan las reglas generales para el funcionamiento de este poder público estableciendo su composición y funciones, las reglas de reunión y funcionamiento, los tipos de leyes y las funciones que deberá cumplir a través de su actividad legislativa.
Posterior a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, y en atención a lo preceptuado su artículo 151 alusivo a que “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa” se crea la ley 5° de 1992 “por medio de la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, sentando este las bases estructurales para el desarrollo material de las leyes, y en lo cual se establece un procedimiento legislativo que deberá atender unas reglas dadas desde la Constitución, dependiendo del tipo de ley, los derechos y bienes jurídicos a regular por las mismas, el número de debates y las mayorías necesarias para su aprobación en cada una de las cámaras.
El Capítulo 6 de esta ley 5 de 1992 establece un procedimiento ordinario general para la creación normativa que en síntesis consiste en un total de 4 debates para los proyectos de leyes ordinarias, entre las comisiones permanentes de Senado y Cámara a donde pertenecen los proyecto de ley dependiendo de su naturaleza y las plenarias de las mismas; y 8 debates para el caso de los proyectos de actos legislativos, en dos vueltas, en las respectivas cámaras en un lapso no mayor de dos períodos legislativos y la última vuelta de dicho proyecto aprobado por mayoría absoluta con el fin de garantizar la participación de los diferentes sectores sociales y a través de sus representantes en el constituyente derivado.
Esta diferenciación, atendiendo a la connotación de reforma constitucional que implican los proyectos de actos legislativos, toda vez que es la naturaleza de la Constitución permanecer vigente y conservando el espíritu de la asamblea nacional constituyente que erigió las bases de una nueva sociedad colombiana.
Un informe publicado por la Sala de Prensa del Senado de la República de Colombia para el año 2003 en el marco del Programa de Fortalecimiento Legislativo (Oficina de Asistencia Técnica Legislativa), a propósito del trámite legislativo en Colombia concluía que en cuanto al proceso de formación de la ley en Colombia, se debe partir de los principios orientadores de democracia, participación, autonomía del legislador, identidad y publicidad; además de los de interpretación del reglamento, celeridad del procedimiento, corrección formal de estos procedimientos, regla de mayorías y regla de minorías. (P. 2).
La Corte Constitucional de Colombia por su parte, ha indicado en repetidas ocasiones que en lo relativo al proceso de creación de la norma el elemento de la iniciativa legislativa es de especial importancia para el trámite de aprobatorio de la misma, en Sentencia de Constitucionalidad del año 1995, estimaba que en el proceso de formación de las leyes, tiene especial importancia la iniciativa, ya que correspondía a la facultad de presentar proyectos de ley ante las Cámaras, con el efecto de que éstas deben darles curso.
Para los efectos del tema abordado la Corte retoma en la anterior sentencia el contenido de los artículos 154 y 155 de la Constitución Política, los cuales determinan el origen de las leyes, indicando que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras, a propuesta: a) de sus miembros; b) del Gobierno Nacional; c) por iniciativa popular en los casos previstos en la Carta Política, y d) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República, en cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias relativas a las funciones que les compete cumplir.
Como vemos, si bien se consagra por regla general la función legislativa en cabeza de la rama legislativa del poder público en Colombia, cuyo trámite adelanta el Congreso, éste como tal deberá observar el cumplimiento de unas formalidades plenas en términos de la naturaleza de los asuntos sujetos de regulación que implican la interrelación de poderes públicos que si bien deben conservar su independencia y autonomía en el marco del principio de separación de poderes, ello no obsta para que no pueda efectuarse una colaboración armónica entre ramas a fin de hacer efectivo el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la materialización de la convivencia y la paz en el territorio Colombiano.
Conclusiones
Para la materialización de los fines que consagra como fundamentales la Constitución, aparece el principio de separación de poderes que se ve materializado a través de las tres ramas que integran el poder público en Colombia, dentro de las cuales aparece la rama legislativa que está representada por el Congreso de la República a quien le corresponde hacer las leyes como función principal.
A través de la ley 5° de 1992 se sientan las bases estructurales para el desarrollo material de las leyes, y en lo cual se establece un procedimiento legislativo que deberá atender unas reglas dadas desde la Constitución, dependiendo del tipo de ley, los derechos y bienes jurídicos a regular por las mismas, el número de debates y las mayorías necesarias para su aprobación en cada una de las cámaras.
Análisis del acuerdo de paz con relación a su aprobación legislativa (refrendación del acuerdo)
El 23 de junio del año 2016, las delegaciones del Gobierno Nacional de Colombia y de las FARC-EP suscribieron en la capital cubana los acuerdos de cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y dejación de las armas y garantías de seguridad, en presencia del Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros de la República de Cuba, del Secretario General de Naciones Unidas, del Presidente de la Asamblea General de la ONU, del Presidente del Consejo de Seguridad de la misma organización, del Ministro de Relaciones Exteriores del Reino de Noruega, de los Jefes de Estado de los países acompañantes, de Jefes de Gobierno de países de la región, del Enviado Especial de los Estados Unidos de América y del Representante Especial de la Unión Europea.
Dentro de este Acuerdo final 24.11.2016, se estableció en el punto 6.6 el Acuerdo sobre Refrendación que consagraba que dicho proceso podría efectuarse mediante sistemas de participación ciudadana como el plebiscito, iniciativa legislativa, consulta, cabildo abierto u otros, o por corporaciones públicas elegidas mediante sufragio sobre cuyos miembros recayera representación con mandato tales como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y concejos municipales.
Dentro del mismo acuerdo se dejaba la potestad de que el Gobierno Nacional y las FARC-EP acordarían el mecanismo de refrendación que habría de realizarse.
Siendo así, era evidente la necesidad de agotar esta etapa, como condición para la implementación de los acuerdos como reglas básicas que regirían en adelante el desarrollo de la etapa de posconflicto a la que se ve abocada el país luego de culminar los diálogos iniciados entre por el gobierno en el año 2012, y que darán fin a la existencia de una de las guerrillas más antiguas del mundo.
Siendo discrecionalidad del Gobierno Nacional y las FARC-EP la decisión del mecanismo de refrendación de los acuerdos de paz, el presidente Juan Manuel Santos anunció al país la decisión de que fuera a través del Congreso de la República la vía para agotar dicha etapa, como en efecto ocurrió el pasado mes de noviembre de 2016, siendo “refrendado” por el Congreso en Pleno (Cámara y Senado) el acuerdo final de paz.
Frente a este procedimiento, la Corte Constitucional de Colombia cobró relevancia en el debate nacional al que se abocaba el país con la imposición del “NO” en un Plebiscito convocado inicialmente como mecanismo de refrendación que trajo como consecuencia la necesidad de renegociar los acuerdos con las FARC– EP y refrendarlos, zanjando la discusión en torno a la legitimidad del mecanismo, al dejar de presente la no taxatividad de los términos de “refrendación popular” en las bases constitucionales del Estado, manifestando que el ordenamiento jurídico no definía qué entenderse por refrendación popular, y era claro que –según el caso- el plebiscito o el referendo podían servir para refrendar popularmente los actos de un proceso de terminación del conflicto, pero no eran los únicos aptos para ello.
Además de ello indicaba la Corte que, según los antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1º de 2016 el término refrendación popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de abarcar distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes características necesarias y suficientes que agotaran su significado. (Sentencia C – 699 de 2016).
Así las cosas, la refrendación popular que se avistaba para la entrada en vigor de la Constitución surtió sus límites que por vía jurisprudencial la Corte de manera decidida, en medio de la controversia y lo relativamente novedoso para el país en materia de acuerdos de paz por ser históricos los procesos de conflicto y violencia prolongados en el país consideró.
Indicó en aquella oportunidad que los límites del concepto de refrendación popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar, sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional y jurídica en general. (P. 51).
Refiriéndose al contexto preciso, la Corte indicó que la refrendación popular designaba un proceso (i), en el cual haya participación ciudadana directa (ii), cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos (iii), proceso que puede concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática (iv), sin perjuicio de eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión específica de aspectos concretos ulteriores (v). (Sentencia C – 699 de 2016).
Finalmente, en términos de la duda generalizada de si era o no el Congreso de la República la autoridad revestida de legitimidad democrática para la refrendación, concluye la Corte Constitucional el análisis del debate de la Refrendación popular de los acuerdos de paz por vía del Congreso de la República, en la misma sentencia C – 699 de 2016 que el proceso de refrendación popular al estar articulado por instancias de la democracia directa y de la democracia representativa viabilizaba el ejercicio de las competencias constitucionales del Presidente de la República, con el fin de alcanzar la paz, pero al mismo tiempo, al exigir intervención ciudadana directa, y efectividad de sus resultados a través de un deber de interpretación, respeto y desarrollo de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos, protege el principio democrático y le da poder al pueblo para reorientar la concreción de la política de paz.
Por todo lo anterior, es claro que el proceso de refrendación puede concluir en virtud de una decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de legitimidad democrática, como el Congreso de la República, y ello refuerza la protección de la democracia ya que el mandato popular subyacente a su elección es también relevante en la aceptabilidad constitucional de la política de paz sometida a consulta ciudadana y desarrollada de buena fe, y ello quedó establecido por la Corte en su juicio de constitucionalidad (Sentencia C – 699 de 2016, P. 60).
Conclusiones
Dentro del acuerdo final se estableció en el punto 6.6 el Acuerdo sobre Refrendación que consagraba que dicho proceso podría efectuarse mediante sistemas de participación ciudadana como el plebiscito, iniciativa legislativa, consulta, cabildo abierto u otros, o por corporaciones públicas elegidas mediante sufragio sobre cuyos miembros recayera representación con mandato tales como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y concejos municipales, y que sería discrecionalidad del Gobierno Nacional y las FARC-EP acordar el mecanismo de refrendación que habría de realizarse y ello reforzaría la protección de la democracia ya que el mandato popular subyacente a la elección del Congreso es relevante en la aceptabilidad constitucional de la política de paz sometida a consulta ciudadana y desarrollada de buena fe.
Fundamentos y elementos del Fast Track
El concepto de “tránsito rápido o fast track” es proveniente del derecho estadounidense, como una forma de combatir la acumulación de procesos que estancaban la administración de justicia en los tribunales civiles estadounidenses (S. Cates, H. J., & Myers, R. D. 1989). Éste consistía en mejorar el ritmo general de los litigios y reducir los calendarios de los juicios, aumentando el número de los jueces y configurado la reducción de etapas procesales en los juicios.
Posterior a ello, tras la necesidad de aumentar la demanda y oferta comercial, la aplicación de esta figura se re-direccionó a la negociación de los tratados de libre comercio entre dos o más Estados, pues el procedimiento requerido para perfeccionarlos consistía en un arduo trámite político que retrasaba el arreglo de relaciones mercantiles a nivel internacional; Así pues, la transformación de esta figura se encaminó a otorgar al ejecutivo la facultad de negociar Acuerdos o Pactos con otras naciones sin la injerencia de la rama legislativa. Finalmente, la evolución de esta figura trasciende a la implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió con el proceso de paz de Angola, India, El Salvador e Irlanda (Dispatch, U. D. 1991).
Es entonces de esta acepción de donde se desprenden los elementos mismos que componen un “Fast Track” como procedimiento abreviado y más acelerado, que se da en un momento determinado en un ordenamiento jurídico, a fin de lograr fines específicos que han sido incorporados a la vida jurídica nacional de la determinada época.
Los elementos de esta figura corresponden, de un lado, a la temporalidad y de otro al procedimiento diferenciado del ordinario que garantice no sólo la celeridad sino también la efectividad y logro de los fines perseguidos por el Estado en el período fijado para ello, por lo que se deberá circunscribir a las reglas dadas por el órgano competente que lo incorpora a la vida jurídica nacional.
Los orígenes del término en inglés “fast track”, que traduce “vía rápida” también ha sido usado en algunos procedimientos médicos, en los cuales se observaba como mecanismo para obviar pasos del procedimiento médico en determinados casos.
En Colombia, la figura del “Fast Track” ha tomado relevancia en el contexto jurídico-político, en la medida en que fue adoptado como mecanismo transitorio para la implementación de los acuerdos de paz suscritos entre el Gobierno Nacional y las FARC -EP a fin de dar cumplimiento a lo pactado en un período de 180 días, que garantizara el desarrollo normativo para la incorporación a la vida civil de los miembros de las FARC- EP que dejaban las armas como consecuencia del proceso de transición de la guerra a la paz.
Mediante un acto reformatorio de la Constitución (Acto legislativo 01 del 7 de julio de 2016), Colombia acogió el procedimiento del “fast track”, en donde, a través de 5 artículos, se adicionan 4 “artículos transitorios” a la vigente Constitución Política de 1991, cuya vigencia consagrada en el artículo 5 de dicho acto estaba condicionada a la refrendación popular del acuerdo final entre el Gobierno y las FARC-EP que efectuó el Congreso de la República en noviembre del año 2016.
Como elementos cruciales del “Fast Track” acogido a través de este acto legislativo 01 de 2016, se establecieron 3 elementos importantes a resaltar, de manera excepcional y transitoria, para el cumplimiento del objetivo de “agilizar y garantizar la implementación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (Acuerdo final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto” (Art. 1). Estos elementos corresponden al cambio en el procedimiento normativo ordinario, denominado en adelante “procedimiento legislativo especial para la paz” que deberá encabezar toda norma que se cree en el marco de este mecanismo a fin de connotar el cambio en las formas en que se surten los debates al interior de las cámaras legislativas y a quien corresponde la iniciativa.
En segunda medida, aparecen las “facultades presidenciales para la paz” también contempladas en el acto legislativo 01 de 2016 (Art. 2) a fin de revestir al presidente de facultades para emitir decretos con fuerza de ley cuyo objeto facilite y asegure la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Y como última medida se incorpora un elemento de financiación del posconflicto a través del artículo 3 del mismo acto denominado “plan de inversiones para la paz” a fin de direccionar la inclusión por parte del Gobierno nacional en el Plan plurianual de inversiones del plan nacional de desarrollo, un componente específico para la paz.
De esta forma, el Congreso, en su calidad de constituyente derivado, a quien le compete por vía legislativa incorporar con celeridad y eficacia, respetando las garantizas de participación, debido proceso y el cumplimiento general de los fines esenciales del Estado, los acuerdos pactados, en aras de garantizar el avance del país en línea del desarrollo de una paz estable y duradera, sienta las bases del “Fast Track” e inaugura una etapa de reconciliación y transición de la guerra a la paz en un país acostumbrado a la confrontación y a la guerra, en la que de entrada se advierte que no será fácil construir en tiempo récord una justicia social, pero que es el camino trazado, que deberá ser constantemente monitoreado y ajustado en aras del cumplimiento de los fines para los cuales fue creado.
Conclusiones
El concepto de “tránsito rápido o fast track” consistía en mejorar el ritmo general de los litigios y reducir los calendarios de los juicios, aumentando el número de los jueces y configurado la reducción de etapas procesales en los juicios.
Los elementos del fast track son la temporalidad y el procedimiento diferenciado del ordinario.
Colombia acoge el “Fast Track” del Acto Legislativo 01 de 2016 que incorpora un procedimiento legislativo, unas facultades presidenciales y un plan de inversiones especial para la paz.
Cambios en el procedimiento legislativo como consecuencia de la implementación del “Fast Track”
Como lo hemos observado a lo largo de la exposición de los tres temas anteriores, el “Fast Track” adoptado a través del Acto legislativo 01 del 7 de Julio de 2016, trae como consecuencia inmediata, emanado de su naturaleza de procedimiento abreviado, especial y transitorio para garantizar agilidad en la implementación en el Acuerdo Final suscrito, unos cambios sustanciales al procedimiento legislativo tradicional contemplado en la Constitución Política de Colombia (artículo 150 y siguientes) y ley 5° de 1992.
Estos cambios pueden ser esbozados en términos de los numerales a) al k) del artículo 1 de del acto legislativo 01 de 2016 que describe el “procedimiento legislativo especial para la paz”, a saber:
- Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz serán de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, y su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera.
Ello denota un cambio en términos de la iniciativa legislativa, radicando de manera exclusiva en cabeza del Gobierno Nacional, por lo menos en los que corresponde al periodo del procedimiento especial delimitado en 6 meses prorrogables por un mismo periodo previa comunicación el gobierno (Art. 1. Acto Leg. 01/16), esto atendiendo a que en ha sido la competencia del ejecutivo dar inicio a las negociaciones y suscribir el acuerdo en razón del cumplimiento del derecho a la paz que en Colombia se concibe como “un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento” (Art. 22 C.P) y aparece dentro del catálogo de derechos fundamentales cuya característica es de prevalencia y superioridad frente a los demás derechos de la carta política. Desde luego, la responsabilidad del Gobierno en esta iniciativa está limitada a los fines exclusivos del cumplimiento y la Implementación del Acuerdo Final, que de entrada frena todo acto de abuso y extralimitación por parte del ejecutivo, conservando de esta forma la separación de poderes como principio rector del ordenamiento jurídico nacional.
- Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el procedimiento legislativo especial para la Paz tendrán trámite preferencial. En consecuencia, tendrán absoluta prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él;
La connotación del trámite preferente atiende precisamente al cumplimiento del elemento de la temporalidad del “Fast Track” que en la medida en que se ha establecido el periodo de transitoriedad del mecanismo en aras del logro efectivo de la implementación de los acuerdos y pueda efectivizarse la transición de la guerra a la paz en el país.
El literal c, introduce un cambio en el procedimiento legislativo, que permite la efectividad en los controles posteriores normativos y el trámite mismo que será imprimido al interior de las diferentes comisiones y plenarias de Cámara y Senado, al tiempo que delimita que los contenidos deberán corresponder de manera única y exclusiva a dar cumplimiento a un fin o propósito del Acuerdo Final de paz.
d)El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas, sin que medie para ello solicitud del Gobierno nacional. El segundo debate en las plenarias de cada una de las Cámaras;
Este es tal vez uno de los cambios más importantes del procedimiento que efectiviza el elemento de la celeridad en el procedimiento del “Fast Track” ya que se estima el acortamiento de tiempos en términos del debate legislativo ya que se permite dar el primer debate en comisiones conjuntas acordando de 2 a 1 debate materialmente, sin un establecimiento de tiempos mínimos para su avance legislativo, y en la medida en que se articula el procedimiento y todos estos proyectos tienen prevalencia en el trámite legislativo se garantiza el avance requiero para el cumplimiento de los tiempos fijados del periodo legislativo especial.
Con relación al literal e, el legislador se aseguró de dejar en vigencia lo establecido en la constituyente de 1991 en términos de las mayorías, y en la medida en que el procedimiento legislativo especial no consagra una reducción o cambio alguno al interior de las curules del órgano legislativo se respetan las mayorías establecidas, por lo que no se denota un cambio en este punto con respecto al procedimiento ordinario.
- f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días.
Este es un cambio crucial en el procedimiento ordinario, toda vez que conforme con la constitución y la ley 5 de 1992, los proyectos de acto legislativos requerían de 8 debates en 2 vueltas, es decir, debían pasar 2 veces por la misma cámara (Cámara y Senado) en no más de 2 períodos legislativos para ser aprobados. Esto, en la medida en que se entiende que los actos legislativos reforman la Constitución y en aras del respeto por la rigidez constitucional y la prevalencia de la esencia de la misma su trámite quiso endurecerse como voluntad del constituyente primario, pero en la medida en que en este acto legislativo se surtieron dichos filtros para su incorporación y en el control posterior de constitucionalidad la Corte los encontró ajustados a la constitución, en el marco del período de transición que implica el paso hacia la paz en Colombia.
- g) Este literal no denota un cambio con respecto al procedimiento ordinario.
- h) …, i)…, j)… se comentarán más adelante el h y j; el literal i, no incide en la Constitución no en el trámite ante congreso;
la potestad concedida, permite al Gobierno Nacional convocar al legislativo en periodos extraordinarios dentro de los términos del periodo establecido para la aplicación del “procedimiento especial para la paz”, y es una medida que sigue estando enmarcada entre las estrategias del periodo de transición legislativa que puede coincidir o no con los periodos de legislatura ordinaria del Congreso de la República que constitucionalmente está contemplados entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo y el 20 de junio de cada anualidad.
- k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados. En lo no establecido en este procedimiento especial, se aplicará el reglamento del Congreso de la República.
En el mismo orden de ideas en que se definió el cambio del literal a) con la exclusividad en la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional en donde se concluye el deber de colaboración armónica de los diferentes poderes del Estado para el logro de la Paz como derecho fundamental , en este literal k) se sigue conservando la potestad e independencia de las ramas de poder público, en este caso la Corte Constitucional, a quien le corresponderá seguir ejerciendo su deber de control de los actos legislativos
Los literales h) y j) del artículo 1° del acto legislativo 01 de 2016, a saber:
- h) Los proyectos de ley y de acto legislativo solo podrán tener modificaciones siempre que se ajusten al contenido del Acuerdo Final y que cuenten con el aval previa del Gobierno nacional;
- j) En la comisión y en las plenarias se decidirá sobre la totalidad de cada proyecto, con las modificaciones avaladas por el Gobierno nacional, en una sola votación;
En control de constitucionalidad del acto legislativo 01 de 2016, mediante Sentencia C – 332 de 2017 la Corte Constitucional de Colombia declaró la inexequible estos dos literales del artículo primero manifestando que los mismos sustituían la Constitución, en la medida en que desvirtuaban las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conformaban el núcleo esencial de la función legislativa.
Adicional a ello indicaba que dichos literales implicaban un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional.
Al respecto de los avales del gobierno, la Corte consideró que el legislativo debía conservar sus competencias para introducir modificaciones a las propuestas del ejecutivo, así como para decidir si somete o no a discusión el articulado u opta por la votación en bloque de esas mismas iniciativas. (P. 152)
Todo lo anterior constituye por tanto, un reflejo de los cambios en el procedimiento legislativo como consecuencia de la implementación del “Fast Track” y que deberán estar presentes en el ordenamiento jurídico en los términos y condiciones que la ley y la jurisprudencia ha autorizado a fin de hacer efectivo el anhelo de la paz en Colombia.
Conclusiones
El “Fast Track” adoptado para Colombia a través del Acto legislativo 01 del 7 de Julio de 2016, trajo unos cambios sustanciales al procedimiento legislativo tradicional contemplado en la Constitución Política de Colombia (artículo 150 y siguientes) y ley 5° de 1992 los cuales se encuentran consagrados en los numerales a) al k) del artículo 1 de dicha norma.
Los literales que introducen los cambios, el h) y el j) del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016 la Corte Constitucional los declaró inexequibles en la medida en que desvirtuaban las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conformaban el núcleo esencial de la función legislativa.
Propuesta
Tal como se observó a lo largo del desarrollo del presente artículo, al ser el derecho a la paz un derecho fundamental de obligatorio cumplimiento, el camino para su consecución en Colombia ha quedado en gran parte en manos del poder legislativo a través de su órgano de representación que es el Congreso de la República, cuyo procedimiento ha variado en aras de garantizar la agilidad y efectividad de los acuerdos suscritos con el fin de dar lugar a la transición de la guerra a la paz.
Sin embargo, es claro que el Fast track como mecanismo de implementación rápido y especial del acuerdo final no puede vaciar de contenido la representación del Constituyente derivado ni desvirtuar las competencias de deliberación y eficacia del voto de los congresistas, las cuales conformaban el núcleo esencial de la función legislativa.
Por lo anterior es de vital importancia en términos de la consecución de una paz estable y duradera, y de un verdadero proceso de posconflicto, el robustecimiento de la participación democrática en las discusiones dadas al interior del órgano legislativo en el marco del procedimiento especial para la paz, que consulten las voluntades populares, los sentires de la comunidad y el reconocimiento de un país que acoge un modelo democrático, descentralizado y pluralista, sin dejar de reconocer la necesidad de la prontitud y eficacia que implican los procesos transicionales de posguerra.
Por la misma dinámica e historia de violencia estructural no puede caerse en el error de sesgar los resultados de mediano y largo plazo haciendo que en un futuro los retrocesos aparezcan derivado de los errores o vicios propios del desacato a las reglas constitucionales esenciales informadas por el constituyente primario en el año 1991.
La paz estructural que reemplace el conflicto histórico que ha vivido Colombia por más de 50 años para ser verdaderamente estable y duradera debe interiorizarse desde las nuevas dinámicas sociales y culturales que trasciendan a los escenarios jurídico–normativos, ya que no puede de una lado avanzar una sociedad por una vía y el desarrollo normativo, jurídico y político por otro, ya que se caería en una incoherencia que derivaría sin duda en otras formas de violencia o en la repetición del conflicto concluido, por incumplimiento en los acuerdos pactados.
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Acto legislativo 01 de 2016
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Este artículo académico lo realicé para optar por el título de especialización en Derecho Administrativo en la Universidad Libre.
Alejandra Valencia.
Bogotá, D.C. 2017
